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《城市房地产管理法》第二十六条规定“因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的”，政府不可无偿收回土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条就“政府、政府有关部门的行为”的具体情形进行了列举说明。在地价飞涨的行情下，前述条款的具体适用直接影响到对政府权力的限制程度。何种情况属于开发商持地观望？何种情况属于政府原因造成的动工延迟？事实认定的差异产生的结果相差千里。本文通过最高法院的一则经典案例分享司法经验，同时在延伸阅读部分对最高法院、各地高院的典型案例作出总结。

裁判要旨

一、《国有土地使用权出让合同》约定“三通一平”费用由土地使用权人负担，作为土地出让方的政府机关仍负有协助促成三通一平的义务。因高速公路封闭造成土地使用权人无法开工建设，属于因政府原因造成的动工延迟，政府无权以土地闲置为由无偿收回土地。

二、因相关地块未出台明确的规划指标，拟定的规划设计方案未获得审批通过，土地使用权人无法开工建设，属于因政府原因造成的动工延迟，政府无权以土地闲置为由无偿收回土地。

案情简介

一、1993年2月25日，香泉公司与陵水县国土局签订《国有土地使用权出让合同》及附件，约定香泉公司以210万元受让陵水县光坡镇香水湾892亩国有土地使用权，作为旅游度假和房地产开发项目用地。

二、1993年5月1日，香泉公司取得相关土地《国有土地使用证》。此后，香泉公司取得《建设用地规划许可证》，但规划职能部门没有提供该地的控制性详细规划。为此，香泉公司向陵水县政府、国土局等有关部门提出申请和报送规划方案，但因该地整体规划2005年之前一直没有确定，故未得到批复。

三、除无法用于开发建设的50亩配套沙滩地外，其余土地均于1994年被修至陵水县的高速公路所封闭，工程车辆无法到达。为此，陵水县政府于1994年向海南省高速公路公司发出《关于要求在高速公路179KM地段开设出口的函》，但未取得答复。2005年10月31日，陵水县政府就高速公路开口一事向海南省交通厅打报告，海南省交通厅于2005年11月21日复函同意。

四、至2005年8月8日，香泉公司未对相关土地开发建设，陵水县政府作出《关于依法收回国有土地使用权核发换地权益书的决定》。因未按法定程序举行听证会，陵水县政府撤销该决定。

五、2006年6月16日，陵水县政府重新作出无偿收回相关土地的决定。香泉公司不服，向海南省人民政府申请行政复议，省政府撤销该决定，要求陵水县政府按照规定给予香泉公司不超过一年的期限进行开发建设。

六、2007年5月24日，陵水县政府作出《关于依法无偿收回国有土地使用权的决定》。香泉公司不服向海南省人民政府申请行政复议，省政府维持该决定。

七、香泉公司不服，向海南中院提起行政诉讼，请求判令撤销陵水县政府收回土地决定。一审海南中院认为土地闲置原因在于政府，判决撤销陵水县政府决定。陵水县政府不服，提起上诉。二审海南高院认为土地闲置原因在于香泉公司，撤销一审判决，维持陵水县政府决定。

八、香泉公司不服，向最高法院申请再审。最高法院认为土地闲置原因在于陵水县政府，撤销二审判决，撤销陵水县政府决定。

裁判要点

本案的争议焦点在于争议地块未能在规定期限内开发，是否系香泉公司自身原因所致。对此，两审法院和再审最高法院均对自己的裁判进行了充分的论证。

海南中院一审认为原因在陵水县政府，理由如下：

1. 案涉项目在东线高速公路旁，东线高速公路建好后道路已封闭，香泉公司无法进行开发建设。因此，香泉公司一直未对该地动工开发造成土地闲置，其责任不在香泉公司。

2. 2006年11月22日，海南省政府做出《行政复议决定书》，认为陵水县政府应当按照规定给予香泉公司不超过一年的期限进行开发建设。但陵水县政府未给香泉公司不超过一年的期限进行开发建设，就作出无偿收回土地决定，显然不妥。陵水县政府作为下级人民政府，无权改变上级人民政府的行政复议决定。

海南高院二审认为原因在香泉公司，理由如下：

土地使用权出让合同中约定由香泉公司承担诉争土地的“三通一平”责任，陵水县政府没有义务承担开发土地的道路修建责任。此外，陵水县政府1993年出让本案诉争的土地，出让价格相对低廉，要求出让方承担可能远远超过土地价格的费用去为土地开发商完成“三通一平”的责任，既不合理又不可行。因此，道路封闭造成无法按期动工的原因不在陵水县政府。

最高法院再审认为原因在陵水县政府，理由如下：

1. 本案争议土地可供开发部分均位于东线高速公路西侧的山坡地，被东线高速公路完全封闭，工程车辆无法到达，导致香泉公司无法进行开发建设。在高速公路之下虽有涵洞通往争议地块，但该涵洞系用于排洪而非车辆通行，更无法通过大型工程车辆。陵水县政府主张香泉公司可以通过高速公路下的涵洞到达开发地块，并以此证明香泉公司对土地闲置负有责任的理由不能成立。

2. 1993年香泉公司与陵水县政府签订国有土地使用权出让合同时，东线高速公路尚未修至陵水县，香泉公司对修建高速公路可能导致的争议地块被封闭的情况难以预见，在此情况下要求其承担土地闲置两年的不利法律后果，明显有失公允。

3. 根据双方签订的《国有土地使用权出让合同》，“三通一平”的费用虽由香泉公司负担，但对高速公路开口这样涉及交通以及对公共设施变动的工程项目，必须获得主管部门审批后方可实施。陵水县政府作为合同一方，理应在其职权范围内协调有关方面，促成高速公路早日开口。

4. 土地的开发建设必须得到规划职能部门的批准才能动土施工，而该地块却一直没有出台明确的规划指标，香泉公司虽多次将其拟定的规划设计方案报请相关部门审批，但有关部门对此一直未予答复。未获得规划审批亦造成香泉公司无法对争议地块进行开发建设。

综上，陵水县政府原因造成争议地块未能在规定期限内开发。

实务经验总结

一、《闲置土地处置办法》第八条就“政府、政府有关部门的行为”的具体情形进行了列举说明，总结如下：1. 土地未交付；2. 土地利用总体规划、城乡规划依法修改；3. 规划和建设条件修改；4. 涉及拆迁等引起的信访事项；5. 军事管制、文物保护。

二、国有土地出让合同未明确约定的情况下，“三通一平”属于行政机关出让土地的随附义务。对于土地受让人无法通过自身努力予以解决的问题，作为对出让土地具有统筹管理职责的地方一级人民政府，应在其职权范围内为土地受让方完成开工前的前期准备工作提供必要的帮助，做好促成开工建设的协调沟通和配套工作。土地受让方应积极与政府沟通协调，对无法开工建设的原因进行汇报，请求相关部门协助解决。

三、土地受让方应按照土地出让合同约定用途开发建设，未按照政府批复、合同约定的用途开发建设的，构成土地闲置，政府有权依据相关规定、程序无偿收回土地。