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婚姻家庭案件中涉农村房分割疑难问题研究(一)

时间:2017-08-22 18:27  来源:北京审判 

 

北京市第一中级人民法院组成课题组对2011年以来婚姻家庭案件中涉农村房分割的疑难问题进行了调研,在调研的基础上形成了调研报告,就相关问题的法律适用和裁判规则提出了建议。

一、概述

当前离婚、分家析产、继承等婚姻家庭案件中,涉农村房分割问题占有较大的比重。作为农村集体经济组织成员最重要的生活资料之一,农村房对保障农村人口基本生活意义重大。而在目前农村大规模拆迁背景下,农村房因附着的巨大经济利益更是成为当事人诉讼争议的焦点。正确处理此类纠纷对于有效化解矛盾、维护当事人合法权益、促进社会和谐稳定有着重要的现实意义。根据统计,2011年以来,北京市第一中级人民法院以判决方式审结婚姻家庭类案件2386件,其中涉及到农村房分割的案件约360件,占到此类案件的15%左右。

由于农村房与我国宅基地制度密切相关,此类案件所涉问题呈现政策性强、区域差别大的特点,涉及婚姻法、继承法、物权法以及国家土地制度、拆迁政策等协调统一问题,十分复杂,成为了审判实务中疑难问题多发的领域。例如:在“一户一宅”制度框架下,如何确定宅基地利益主体范围?“房地一体”原则在实务中如何具体适用,地随房走、房随地走如何选择?离婚诉讼中,一方婚前继承的农村房屋,婚后拆除重建,离婚时该房屋的性质如何认定?没有经过审批所建的房屋能否分割,当事人享有何种权利?如何认定家庭成员中对宅基地区位补偿价的权利主体,嫁入儿媳是否为适格主体?子女在父母申请的宅基地上所建房屋性质如何认定?拆迁协议被安置人口之外是否还有拆迁利益主体,其权利如何救济?同为拆迁安置人口,取得的拆迁利益是否相同,区分的标准是什么?

诸如上述所列问题在婚姻家庭类案件中其实很多,而实务中法官在处理此类案件时思路不明确,尺度不统一,同案不同判的现象突出。根据抽样统计,此类案件的二审改发率较其他一般民事案件高出近4.2个百分点,也从侧面反应了此类案件的复杂和裁判不统一的程度。通过前期的初步调研,我们认为本课题研究具有很强的紧迫性和必要性,需要对实务中反映出的典型问题进行系统总结,全面梳理解读现行政策,结合对法律的理解分析,归纳出具有指导意义的裁判规范。

因涉及的问题繁多复杂,在撰写本调研课题内容时,我们尝试将抽象归纳出来的共性问题与实务中较为突出的个性问题分别予以讨论,力图通过点面结合的方式将相关问题阐释的更加清晰。同时,在对实体问题进行探讨时,针对部分具有典型意义的程序问题我们也进行了归纳总结,提出了意见和建议,以期使得在审理婚姻家庭案件的程序设置上更加合理和规范。

二、婚姻家庭案件中涉农村房分割基础性问题研究

(一)农村宅基地利益主体认定标准——以“一户一宅”及“房地一体”原则为切入点

1.存在的问题。随着我国近年来城镇化进程的不断加快推进,尤其是像北京这种发达地区,涉及农村房屋的拆迁大量出现。一旦进入拆迁程序,农村房屋常常会转化成为巨大的经济利益;相应的,即便是没有进入拆迁计划尤其是城市近郊的农村房屋,也可能蕴含着潜在的可观经济价值。而农村房屋体现的经济价值中,最为重要的通常是宅基地的利益。因此,婚姻家庭类案件,在处理涉及农村房屋及其利益的争议时,基本上都回避不了宅基地利益的分配。当事人争议的院落和房屋一般都涉及较长的时间跨度,家庭成员因为婚姻等原因存在迁入、迁出以及部分家庭成员生老病死等情况,房屋亦常有过翻建、扩建等物理形态上的变化。同时,由于宅基地问题的政策性极强,使宅基地利益的分配问题成为审判实践中的难点问题。

先看三个涉及离婚的案例,三个案例都是夫妻一方因结婚将户口迁入配偶所在集体经济组织,并且均是原住民一方在结婚前取得宅基地使用权,但在婚后是否对房屋进行过翻建存在区别。案例一[1]中,法院认定“因该院的房屋是男方婚前所有[2],婚后双方在居住期间,虽对该房屋进行过多次装修并进行了部分添附,但不能改变房屋所有权的归属,故女方要求将该房屋作为共同财产并进行分割的主张,缺乏法律依据,法院不予支持。但男方就共同进行的装修及添附在离婚时应给付女方一定数额的补偿。”案例二、三所涉院落均已拆迁。案例二中[3],法院认定“双方婚后扩建的房屋面积,拆迁时获得的房屋重置成新价款,属夫妻共同财产,应依法分割”,而对于相关宅基地的拆迁利益完全不予支持,甚至在判决书的事实查明部分对于宅基地的拆迁利益没有表述。而案例三[4]中,在婚后夫妻双方对房屋并无翻建的情况下,法院认定女方“结婚后即将自己的户口迁至涉案院内,且为农业户口。现因该院已被拆迁,其作为该宅院的使用权人之一对该宅院被拆迁后所取得的宅基地补偿款享有自己的份额。”

不难看出,上述案例中,虽然存在所涉院落是否拆迁的区别,但只是宅基地利益的不同表现形式而已。法院对于夫妻一方因结婚而迁入某村,如果婚后双方对房屋有过翻建、装饰等行为,那么对房屋利益进行分割并无争议,但案例一认定“装修等添附行为不能改变房屋所有权的归属”而判定房屋产权人对配偶进行补偿;案例二中,法院因夫妻婚后有翻建行为认定房屋为夫妻共同财产,进行了分割。而上述案例最大的分歧,则在于迁入一方在离婚时是否享有原住民一方在结婚前取得的宅基地使用权利益。案例一中,房屋的装修、添附尚且改变不了房屋的归属,宅基地利益归属更无改变之余地;案例二中,婚后共同翻建的房屋属于夫妻共同财产,但无法改变宅基地利益归属;案例三则认定,一方因结婚将户口迁至涉案院内,就当然享有宅基地利益。

涉及宅基地利益分割,不仅离婚诉讼中,在分家析产、继承等案件中亦存在较大的认识分歧。如案例四[5]的分家析产纠纷中,法院认定作为儿子的原告因为参与建房(宅基地使用权人为其父),尽管其已经为居民身份,但有权获得涉案房屋的拆迁利益,并且明确“因房地一体的特殊属性,该利益应包括地上物重置价值与对应的土地利益”。案例五的[6]继承纠纷中,遗产为农村房屋,法院判定房产归属于本集体经济组织成员的继承人甲所有,并由其仅支付非本集体经济组织成员的乙继承人房屋折价款10000元,未考虑宅基地利益的折价。法院的理由为,乙“并非院落所在集体经济组织成员,其主张权利应以地上物价值为限。”

而且,由于不少案件中离婚、分家析产、继承等法律关系相互交织,使相关宅基地利益主体问题更加复杂,成为困扰审判实务的重要难点之一。

 2.问题的分析。关于宅基地利益主体问题的不同认识,主要源于对宅基地使用权的性质等基础问题存在分歧,尤其是对“一户一宅”原则的理解存在混乱。另外,从物理形态上看,是“房地一体”,但名义上的宅基地使用权人与房屋实际所有权人往往存在不一致,更是加剧了认识分歧。

(1)理论层面的原因。在我国《物权法》第三编“用益物权”中,规定了宅基地使用权等四种用益物权种类。依据该法第一百一十七条的规定,用益物权是对他人所有的不动产或者动产,依法享有的占有、使用和收益的权利。用益物权是一种古老的物权类型,罗马法上的用益物权包括地上权、永租权和役权(地役权与人役权)。[7]其后,虽然各国尤其是大陆法系的立法体例以及对用益物权具体类型等存在差别,但包括我国在内的各国理论界对传统的用益物权问题的研究成果可谓十分丰富。然而,“宅基地一词带有浓郁的民族性,为我国法律所独有。”[8]“宅基地使用权”这一伴随着我国社会制度以及特定的历史发展时期而出现的特殊用益物权类型,在理论界还缺乏深入、系统的研究。“宅基地制度作为中国土地制度的有机组成部分,具有非常独特的以及至今法律和法学界仍纠缠不清的制度品格。”[9]相关研究大多仅停留在结合《物权法》关于“宅基地使用权”的相关规定与传统类型的用益物权类型进行简要对比,以期将这个另类的“权利”归入传统的用益物权体系。而关于宅基地利益主体、“一户一宅”原则等牵涉各方切身利益的具体问题,更是研究成果甚少,造成审判实践的理论支撑不足。

(2)立法层面的原因。从解放初期到土改、人民公社化初期的上世纪60年代初期,农村宅基地的所有权归农民所有。如1954年宪法第八条就规定“国家依照法律规定保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”,上述“土地所有权”自然包括国家分配的宅基地。直到1962年《农村人民公社工作条例修正草案》(中共八届十中全会通过)第二十条明确规定,包括宅基地在内的生产队范围内的土地都归生产队所有;第四十四、四十五条则规定,社员的房屋永远归社员所有,任何人不得侵犯。自此,宅基地制度是在土地“公有”背景下所形成的独特的“所有”与“使用”分离的制度安排。应当说,此后的几十年里,农民存在使用宅基地的事实和社会习惯与认知,但并未形成相应法律概念上的“宅基地使用权”,不论是在1978年以前很少颁布法律法规的年代里“宅基地使用权”概念不曾存在,1982年颁布的《村镇建房用地管理条例》亦没有“宅基地使用权”的规定,1986年颁布的《民法通则》也未涉及农村宅基地的权利问题,即便是1986年颁布、后经过三次修订的《土地管理法》同样未创制“宅基地使用权”概念。2007年颁布的《物权法》明确规定了“宅基地使用权”,这是第一次以法律的形式明确“宅基地使用权”概念。但是,《物权法》有关“宅基地使用权”的条文只有区区四条,除了明确宅基地使用人对于宅基地占有、使用的权利之外,并无其他有实质内容的干货。作为专门调整土地问题的《土地管理法》,对于宅基地问题的规定,主要是该法的第六十二条,其主要规定了宅基地的审批程序、“一户一宅”原则以及“农民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准”。除此之外,再无相关具有可操作性的法律依据。更常见的是一些全国及地方性的规范性文件,因效力层次比较低,难以成为法院处理案件的法律依据。《物权法》、《土地管理法》是法院处理宅基地问题的主要法律依据,但因相关规定还较为原则并且理解上亦容易出现分歧,容易导致法律适用上的不统一。

(3)行政管理、政策等方面的原因。由于我国幅员辽阔,各地的土地状况、历史情况等存在差异,法律法规将一些宅基地管理的具体权力授权地方政府。而地方的行政机关尤其是基层村委会在行使相应管理权限时,不能不考虑农村的风俗习惯、村规民约等因素。比如,北京不少农村,如果某家有两个儿子,在一个儿子已经经审批得到一处宅基地的情况下,另一个儿子则不再另批宅基地,其成家时通常与父母共用父母的宅基地,在父母去世后该宅基地归同住儿子使用。但由于上述情况并无明确法律规定,造成在父母去世后,其他子女主张继承相关宅院利益等案件非常常见。另外,宅基地的申请、批准、发证等程序虽较为规范,但审批后的宅基地往往随着时间的推移,房屋的翻建、扩建等以及实际使用权人的变化等情况时有发生,而宅基地使用权人变化情况及房屋所有权的行政管理存在弱化的情况,“房”和“地”权利主体不对应的情况非常常见。另外,房屋的翻建等依照规定应当进行审批,但实践中农民不经过审批建房的情况比比皆是,农村房屋又无产权登记的硬性要求。而且,即便经过审批建房,也有不少审批表因填写不规范,造成翻建房屋权利人主体存在争议。而且,农村房屋、宅基地所涉纠纷一般历史沿革较为久远,当事人举证普遍较为困难,法院查明事实面临困难。

因此,法官处理相关案件,除了力求准确适用法律,还要兼顾政策、行政管理现状、风俗习惯等诸多因素,农村宅基地及房屋争议成为民事审判领域的最难点问题之一就不足为奇了。

3.问题的解决。依据法律规定及通说,宅基地使用权是指农村集体组织的成员享有的在宅基地上建设住宅及附属设施的权利。所谓宅基地,是指农村集体组织的成员经依法批准用以建造个人住宅及附属设施的农民集体所有的土地。[10]

审判实践处理婚姻家庭案件的“宅基地利益主体”问题,最主要依据的法律条款是《土地管理法》第62条第1款的规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”该条的理解,应认为是农民“只能拥有一处宅基地,主要是就申请而言的,‘一户只能拥有一处宅基地’的限制性规定,是基于宅基地的福利性及其所承载的社会保障功能而对宅基地使用权初始取得的限制,而不是对宅基地使用权继受取得的限制。”[11]而从上述规定看,原始取得的申请一般是以本集体经济组织中的“户”为主体。而“户”并非一个法律概念,也不简单等同于生活中存在直系血缘关系的家庭。我们认为,申请宅基地的法定主体资格,实际上是以分家立户、迁移入户为准的,前者,一般发生在既有家庭中儿子即将成年、成家立业,符合分户条件,需要独立的“婚房”而申请宅基地,也有男至女家并承担女方老人赡养义务而至女方落户申请宅基地;后者,整个家庭迁移或即将成年的男子迁移至当地,即可在该地申请宅基地。那么在原始取得情况下,虽然宅基地使用权证上通常只记载户主一人,但宅基地的保障功能显然是及于经审批确认的该“户”的全体人员,他们与户主一样均享有平等宅基地的使用权。

“一户一宅”是在申请宅基地即初始取得宅基地应遵循的原则,并不适用于宅基地使用权继受取得。根据“房地一体”原则,当事人可以通过经过允许在他人宅基地上建造或参与共同建造房屋,以及通过继承房屋所有权而取得相应宅基地使用权。

在分家析产案件中,其他家庭成员与宅基地使用权人共同出资出力、建造房屋,有约定从约定。无约定时,除非认定为是对宅基地使用权人的帮助或者债权以外,出资出力人对房屋享有共有份额并无争议。但分歧在于,出资出力人是否因为对房屋享有共有份额进而享有相应宅基地利益。上述案例四的观点持肯定态度。宅基地使用权人通过允许其他家庭成员共同建房,根据“房地一体”的现实,实际上其拟制的意思表示是让渡部分宅基地使用权。由此带来的另一个争议,是宅基地使用权人的权利界限问题,即该权利人是否有权让渡部分宅基地使用权。申言之,就是宅基地使用权人除对宅基地享有占有、使用的权利[12]之外,是否享有一定的处分权。当然,这种处分权依然局限于对使用权的处分。根据《土地管理法》第六十二条第四款,“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。”该条表面上是规定的村民出卖、出租住房的法律后果,但由于房地一体,实际上规定了村民因处分房屋而处分宅基地使用权而产生的丧失再次审批宅基地权利的后果。因此,法律并未禁止对宅基地使用权进行有限制处分的权利。从北京的审判实践看,法院对于同一集体经济组织成员间农村房屋买卖合同的效力是认定为有效的。举重以明轻,法律对于转让农村房屋及其宅基地使用权的交易行为尚且不予禁止,那么对于宅基地使用权人因允许其他家庭成员通过共同建房等情况让渡一部分宅基地使用权的行为,更没有理由禁止。

在继承纠纷中,因为作为宅基地使用权人的被继承人已经死亡,不论是遗嘱继承还是法定继承人,根据房地一体原则,享有继承权的继承人因继承相应房屋而享有相应宅基地使用权,不因继承人是否为本村集体经济组织成员而有差异。案例五的观点,值得商榷。
 
但对于宅基地的利益主体理解,其基本原则应当是一致的。首先,必须正确理解“一户一宅”的含义及适用对象,明确宅基地使用权原始取得时的利益主体范围;其次,其他家庭成员可以通过共同建房或者继承而继受取得原宅基地使用权人的相应权利。在家庭成员共同对进行老房翻扩建等情况下,要区分不同主体出资、出力行为的真实意思及性质,界定其对所建房屋享有何种权利,进而判断其是否可以继受取得相应的宅基地使用权;再次,应当结合当地的风俗习惯、政策执行状况等综合因素,力求公正处理个案。
 
[1](2012)一中民终字第7477号
[2]宅基地取得时间也是婚前男方取得
[3](2011)一中民终字第9850号
[4](2012)一中民终字第4930号
[5](2013)一中民终字第9176号
[6](2015)海民初字5341号
[7] 李康宁:《用益物权客体的三维考察——兼评我国《物权法》第117条》,《法学论坛》2012年第1期,第102页。
[8] 陈小君、蒋省三:《宅基地适用权制度:规范解析、实践挑战及其立法回应》,《管理世界》2010年第10期。
[9] 郑尚元:《宅基地使用性质及农民居住权利之保障》,《中国法学》2014年第2期,第142页。
[10] 参见王利明、杨立新、王轶、程啸:《民法学》,法律出版社2005年版,第355页。
[11]王利明:《物权法研究》(下卷),中国人民大学出版社2007年第2版,第196页。
[12]《物权法》第一百五十二条规定了宅基地使用权对集体土地有占有和使用的权利。

 

 

 

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